《马约》赤字率、债务率参考标准反思
陈建奇( 北京大学国家发展研究院, 北京100871)
摘 要: 结合当前世界各国纷纷推行应对金融危机的赤字财政政策的背景, 分析《马约》赤字
率、债务率参考标准。结果表明, 名义经济增长率超过5% 是《马约》参考标准成立的必要条件, 金融危机促使世界各国经济普遍出现衰退或者增长放缓, 《马约》参考标准在金融危机中显示出局限性,然而, 在新的评价手段出台之前, 我国并没有放弃遵循《马约》参考标准的充足理由。
关键词: 《马约》; 赤字率; 债务率; 财政风险; 金融危机
一、引言
谈到财政风险控制, 人们往往会想到赤字率、债务率, 最常见的就是以欧洲1992 年制定的《马斯特里赫特条约》( 以下简称《马约》) 规定的赤字率3% 、债务率60% 作为参考标准, 以此来判断国家财政状况, 但这一标准一直备受争议。有些学者认为这一所谓的标准是幼小无知[ 1 ] , 专门研究财政风险标准的帕西尼第将此标准视为荒唐之举[ 2] ;我国著名学者刘迎秋表示, 人们把一个带有明显区域特性、政治上不无“妥协”与“武断”影子的《马约》提出的“指导线”, 直接当作一种“标准”用于指导经济实践, 未必妥 。在全球面临金融危机, 经济衰退的风险加大之际, 各国纷纷重启赤字财政政策。当财政风险受到质疑时, 赤字率3% 的参考值又重登舞台, 成为各国制定财政政策的事实标准。2009 年6 月1 日, 美国新任财政部长蒂莫西·盖特纳( Timothy Geithner) 在北京大学发表演讲时表示, 世界上没有任何一个国家比美国政府更关注财政赤字问题, 未来美国财政赤字将控制在GDP 总量的3% 之内。言外之意就是将3% 赤字率视为所谓的财政风险“分水岭”。同时, 近来欧盟也由于法国、爱尔兰、西班牙、德国和希腊等国财政赤字占GDP 比例超过3% 而加紧制定相关惩罚措施。中国在制定2009 年财政预算时也明确表示, 由于赤字率在3% 以内, 财政风险可控。屡遭质疑的《马约》赤字债务风险参考值为什么在现阶段被近乎一致地接受, 难道是社会各界在遭受金融危机的影响时普遍失语? 或者是这一标准在金融危机背景下具有超强的解释力? 或是财政风险问题过于复杂而没有更有效的标准? 不管怎样, 诸多国家以3% 赤字率为参照系制定财政政策应对全球金融危机, 已经足以让我们有理由重新关注这一话题, 进一步反思财政风险标准问题, 特别是厘清《马约》财政风险参考标准背后的逻辑, 弄清财政风险状况与这一参考值的联系, 探讨3% 赤字率到底能否使美国这一超级大国摆脱财政困境, 以及这一参考标准对中国又有什么意义?
二、3% 财政风险参考标准制定之谜
《马斯特里赫特条约》实际上是欧洲经济货币联盟和欧洲政治联盟的《欧洲联盟条约》, 它于1992 年2 月1 日正式签署, 于1993 年11 月1 日正式生效。当时这一条约制定的主要目的在于促进欧洲经济货币联盟的实现, 它包括三个重要内容: 一是从1990 年7 月1 日始, 逐步取消外汇管制, 实现资本自由流动; 二是从1994 年始, 实现各成员国的经济趋同效应, 要求在通货膨胀、利率及财政政策稳定方面加强协调管理, 其中包含重要的财政风险参考值, 即要求加入欧盟的国家赤字率必须低于3% 、债务占GDP 比重不高于60% ; 三是自1999 年始, 实现统一货币, 建立欧洲独立中央银行体系, 届时没有达标的成员国将被排除在欧洲经济货币联盟之外。从中可以看出, 《马约》中关于财政赤字及国债的论述只是加入欧盟的门槛条件而非所谓的标准。真正要求将其作为一种常规约束手段的是1997 年签订的《稳定与增长协定》。当然, 财政风险状况参考值出自《马约》, 因而参考值是否值得信赖在很大程度上取决于具体参考值的确定依据, 即为什么是3% 和60% 而不是其他。从目前所获得的资料来看, 当时欧盟并没有给出准确的测算依据, 参考值也没有在《马约》的正文中出现, 而是由附录协议给出, 而且没有任何相关说明。目前比较流行的说法是这些参考值源自当时欧盟各国的平均值。根据欧盟数据库资料显示, 1991 年欧盟有12 个成员国, 其赤字率分别是: 比利时6. 3% 、德国3. 1% 、西班牙4. 5% 、法国2. 1% 、爱尔兰2. 3% 、意大利10. 1% 、卢森堡盈余1. 9% 、荷兰2. 9% 、奥地利3% 、葡萄牙6% 、芬兰1. 5% 和希腊10% , 如果不考虑意大利与希腊两个赤字显著高于其他国家的异常样本点, 那么平均赤字率刚好为2. 9% , 与3% 的参考水平很接近。同时, 欧盟各国债务率分别为: 比利时127. 5% 、德国125. 7% 、西班牙41. 5% 、法国
35. 8% 、爱尔兰95. 3% 、意大利101. 5% 、卢森堡4. 2% 、荷兰78. 9% 、奥地利58. 1% 、葡萄牙67. 3% 、芬兰23% 和希腊75% , 平均债务率为61. 8% , 与60% 的债务率参考值相差无几。由此可见, 猜测具有一定的可信度, 毕竟参考值与当时欧盟各国的平均值确实存在着某种联
系, 但问题是凭借什么证明1991 年的平均值就是最合理的参考标准, 而不是其他年份呢? 《马约》中没有给出任何相关说明, 也没有关于参数调整的任何建议, 这恰恰是各国学者质疑的重要原因,也催生了所谓的赤字率、债务率标准之谜, 换句话讲, 欧盟也不知道如何解释! 与此同时, 这些参考值已经在各国实践中被奉为准则, 财政预算以此为镜。这就有必要弄清其中的奥秘, 即它有什么魅力让诸多学者、政府官员极力追捧, 其中最重要的方面就是从指标内在逻辑角度探讨这两个指标到底具有哪些含义, 弄清他们保证财政摆脱风险的条件, 为参考标准披上科学的外衣。
三、名义经济增长率超过5% 是《马约》参考标准成立的必要条件
在经济学意义上, 赤字率属于流量, 而债务率属于存量, 要探寻赤字率3% 、债务率60% 的真正意义, 必然涉及对两者关系及其对财政可持续影响的探讨。然而, 目前学术界关于财政可持续定义并没有达成共识, 这就必须弄清《马约》财政参考指标所揭示的财政可持续的含义。一般地, 财政不会因为赤字率的上升而陷入困境, 而主要是由于弥补财政赤字的债务水平不断上涨导致债务无法偿还, 进而导致财政危机有可能出现, 因而当前高额赤字率并不意味着马上会对财政可持续问题产生影响, 其关键在于债务率的结果。由于《马约》规定了60% 的债务率上限, 由此可引申出《马约》潜在的财政可持续含义是债务不超过60% , 或者说赤字率不导致债务水平的上升就可以称为财政可持续。按照公共财政学债务理论, 债务就是赤字的累积, 债务与赤字具有如下稳定的关系: 当期债务存量是上期债务存量B 与当期赤字流量ΔB 之和( 此处赤字流量包含债务利息支出) 。如果当期的GDP 为Y, 名义经济增长率为g = ΔY/Y, 那么要保持未来债务率不超过当前债务率, 必须有以下关系式成立, 即( B + ΔB) / ( Y + ΔY) ≤B/Y, 而( B +ΔB) / ( Y + ΔY) = B/Y [ ( 1 + ΔB/B) /( 1 + ΔY/Y) ] , 因此有B/Y[ ( 1 + ΔB/B) / ( 1 + ΔY/Y) ] ≤B/Y, 由此可以看出: ( 1 + ΔB/B) / ( 1 + ΔY/Y) ≤1, 简化得ΔB/B≤ ΔY/Y = g。进一步地, ΔB/B =( ΔB/Y) / ( B/Y) , 因而有, ( ΔB/Y) / ( B/Y) ≤ g,
即ΔB/Y≤gΔB/Y) , 这就是赤字率与债务率之间的内在逻辑关系, 要保持债务率不上升, 必须使当期赤字率不超过债务率与经济增长率的乘积。根据上述债务率与赤字率的关系式, 如果要保持《马约》提出的债务率60% 、赤字率3% 的标准, 那么名义经济增长率必须保持在g≥5% , 这样才能保证赤字率ΔB/Y 在3% 以下动态变化时, 债务率不会超过60% 。同样的, 如果要保证债务率不高于90% , 赤字率不高于3% , 那么对应的名义经济增长率必须保持在3. 4% 以上, 依此类推, 理论上可以有无数种类似《马约》财政参考值的组合。但《马约》在众多的配对中选择了3% 与60% , 这表明《马约》暗含名义经济增长率在5%以上。这种微妙的组合也许在漫长的经济发展过程中会出现多次, 但要保证通过这个参考标准在大部分时间内约束各国的财政行为则难以实现。日常生活中, 经济的周期性波动在所难免, 名义经
济增长率不低于5% 的要求过于严格, 因而经常性经济波动促使赤字率、债务率偏离参考值也就不是小概率事件, 全世界两百多个国家和地区每年都可能出现偏离《马约》参考标准的情况。①数据来源于美国白宫网站http: //www.whitehouse.gov.②数据来源于美国财政部网站http: //www.treasdirect.gov.
四、《马约》参考标准在金融危机环境中具有明显的局限性
依据美国中央情报局《世界概况》( The WorldFactbook) 2008 年对世界126 个国家的债务估计表明, 有24 个国家债务率超过60% 以上, 其中日本达到170% 以上, 意大利也超过了100% , 美国这个超级大国逼近90% 的大关。换句话讲, 这些国家即使不出现金融危机, 他们的债务率也早已背离《马约》参考标准, 所以如果要践行《马约》的参考值约束, 这些国家就必须通过强制性财政政策来降低债务水平, 但这种政策不是靠财政赤字率3% 就能解决的, 而必须通过实现财政盈余才能降低债务水平。就美国而言, 次贷危机爆发后, 布什政府采取7 000亿美元救市方案, 奥巴马政府更是推出7 800亿美元的新政计划① 。大量政府支出加剧财政收支缺口, 2008 年9 月30 日美国国债总额突破10
万亿美元② , 位居世界首位, 美国国会预算办公室预计2009 财政年度美国赤字占GDP 比率上升为13. 5% , 债务率达到89% , 创二战以后新高。债务率与赤字率对《马约》标准的双重背离早已表明,美国并不遵循这个名义上的标准, 再加上目前美国经济陷入衰退之中, 结合物价仍然处于低位的情况, 名义经济增长率不可能出现5% 的奇迹。这也就意味着, 即使美国现在债务率只有60% , 将赤字控制在3% 的水平, 也不可能实现《马约》意义上的可持续, 更何况美国债务率如此之高, 因此美国近期所宣传的赤字控制在3% 之内的说法也就没有任何参考价值。当然, 在金融危机大背景下, 各国经济普遍出现衰退或者增长放缓, 促进经济尽快复苏才是重中之重的头等大事, 要在物价稳定的基础上保持5% 名义经济增长率着实不是一件容易的事情, 这也就注定《马约》标准的必要条件难以得到有效满足。在这种情况下, 即使是财政状况不错的国家,赤字率出现偏离参考标准的现象也不难理解。从这个意义上说, 如果《马约》标准真能发挥作用, 那么它也只适用于非危机背景下的经济环境。可见, 目前很多国家用《马约》参考标准为本国财政辩护的行为并非合理, 金融危机环境下诸多经济指标趋于恶化, 仅仅采用常规的诊断方法难以有效发现病根, 以此得出的判断医疗治理效果的结论更是无法令人信服。这就产生了一个新的课题, 即必须研究危机过程中财政状况的新的评价手段, 结合危机具体情况有的放矢, 才能准确诊断当前特定国家的财政状况, 而不是采用一成
不变的方法看待新出现的事物。
五、中国不可漠视《马约》参考标准
从当今各国的实践过程来看, 赤字率超过3%的国家并不少见, 债务率超过60% 的国家也屡见不鲜, 但他们并没有出现债务危机、财政危机。包括欧盟内部的一些国家也经常出现偏离参考标准的情况, 但也没有因此出现困境, 这就是人们直接反对《马约》参考标准的最充分理由, 也是《马约》没有事实上约束力的重要原因。为此, 中国在经济发展过程中也就不必完全按照《马约》的标准行事, 更为关键的是, 要找到适合评价中国财政状况的合适的指标, 而不是盲目崇拜所谓的国际标准。然而在新的评价手段出台之前, 中国并没有放弃
遵循《马约》名义标准的充足理由。一方面, 在质疑《马约》参考标准的同时, 我们也发现《马约》确实提出了约束财经纪律的一种方
法。欧盟通过《马约》对其成员国的财政状况进行周期性、经常性的评估, 对那些出现严重偏离标准的成员国给予警告或者勒令整改。《马约》规定,除去特殊和暂时原因导致的例外情况, 如果成员国的财政状况违反了参考标准, 将会受到相应处罚。其后的《稳定与增长公约》进一步对《马约》中的规定进行补充和完善, 并且还设定了相关的安全保障机制以约束各国财经纪律。公约还规定, 每年应对成员国的财政状况进行评估, 并要求各成员国年底前后向欧盟委员会递交财政稳定和趋同的目标与计划, 以便及时掌握成员国的财政稳定状况。任何财政赤字超标的成员国必须依据其超标程度的不同向欧洲中央银行缴纳占其GDP0. 2% ～0. 5% 的“无息稳定存款”, 在两年内仍不能达标的, “存款”将自动变成罚金。在两个条约的框架内, 各国可以自主决定自己的财政政策。中国运用《马约》约束自身财政行为, 至少促使我国财政预算管理体制向前推进了一大步, 对约束财政无限制举债和赤字扩张行为进行遏制,有利于促进财政收支管理制度的改革。因而, 在没有找到更好的评价方法之前, 不能因为《马约》规定的指标不准确而放弃执行, 放任政府对财政收支的随意调节。《马约》的参考值可以探讨, 但这种约束财经纪律的方式却值得我国长期实行。另一方面, 如果没有合适的财政规则来约束政府的过度支出行为, 政府可能会因过度举债而产生风险, 阿根廷和巴西的债务危机在很大程度上就是因为缺乏明确的财政规则所致, 这是一个典型的范例。目前遵循《马约》标准的国家还没有出现财政危机的情况, 从这个意义上讲, 《马约》标准可能是低估而不是高估了, 因而按照《马约》标准约束财经纪律可能确实能促使一个国家向财政健康状况方向发展。我国自改革开放以来一直严格地将赤字率控制在较低水平, 这可以从图1 得到反映。我国自上世纪80 年代以来赤字率一直保持在3% 之下,尽管《马约》是上世纪90 年代以来才开始颁布实施的, 但我国事实上在80 年代就一直遵循3% 赤字率的财经原则, 这不能不说是一种巧合, 但更重要的是它突出了我国对财经纪律的遵守。必须说
明的是, 这里在评价我国财政赤字的时候考虑了数据前后口径的问题。由于发达市场经济国家一般将国债利息支出也计入财政经常性支出范畴,而在2000 年之前我国没有将国债利息支出计算在内, 为了更客观的反映这种情况, 这里采取如下关系式进行调整, 即1981 年～1999 年的财政赤字= 预算赤字+ 国债利息支出, 而2000 年以来的财政赤字由于已经包含了国债利息支出, 从而不做相应调整, 这种修改使前后数据口径一致。此外,采取1981 年开始考察的主要原因是, 我国在1981年恢复国债发行。关于国债负担, 截止2008 年,我国国债余额占GDP 的比重仅为17. 7% , 即使加上外债, 内外债余额占GDP 比重也仅为20. 5% ,离60% 的上限还有很大的距离。我国在赤字率与债务率都没有违背《马约》参考标准的前提下坚持以其约束自身, 这或许有利于促使我国财政和经济更健康的发展。而且根据我国现在的情况, 经
济名义增长率保持5% 以上应在预料之中, 因而,即使是在金融危机的大背景下, 赤字率偶尔超过3% 也并不会导致债务率超过60% 上限的风险。这足以说明我国当前的财政状况是比较健康的,即使采用《马约》标准, 也不会出现不可持续的情形。最后, 要清醒地认识到《马约》仅仅实行十多年, 尽管《马约》相关标准可能存在低估的问题, 但其对财经纪律约束的指标体系及参考标准的有效性还有待时间检验, 我国不能因为改革开放以来长期遵循这一标准而过于乐观。相反的, 财政风险的监控与防范是一个重要的课题, 比如尽管我国地方政府目前还没有发债的权利, 2009 年才尝试由中央政府代地方政府发行债务, 但近年来地方政府却通过企业债、城投债等形式自行筹措资金, 而且地方政府还通过担保等手段产生大量隐性债务, 这些无疑加大了我国的财政风险。在目前财政管理体制下, 真实的赤字水平并没有得到
反映, 因而目前隐性风险大于显性风险, 需要继续深入研究探讨, 构造适合我国国情的财政风险分析框架, 由此才能更为客观地评价我国的财政状况, 同时为评价财经纪律提供一种更为有效的约
束机制。
[ 1] ICHENGREEN B, WYPLOSZ C. The stability pact: more than a
minor nuisance? [ J] . Economic Policy, 1998, 26: 65 -114.
[ 2] PASINETTI L. The myth ( or folly) of the 3% deficit /GDP Maastricht
parameter[ J] . Cambridge Journal of Economics, 1998, 22:
117-136.
[ 3 ] 刘迎秋. 论中国现阶段的赤字率和债务率及其警戒线[ J] . 经
济研究, 2001( 8 ) : 3-14 .
[ 4] Commission of the european communities, treaty on european union
[ R] . Luxembourg: Office for Official Publications of the European
Communities, 1992.
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