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专注知名财经评论、财经专栏、财经自媒体,CCTV证券资讯频道特约评论员,《新华社》外汇纵横特约嘉宾,中国社会科学院金融研究所研究生。

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美联储的独立性和分权制衡的由来  

2015-09-13 17:10:02|  分类: 思考学习 |  标签: |举报 |字号 订阅

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美联储的独立性和分权制衡的由来 - 义强 - 义强网易博客
 
美国联邦储备系统(英语:The Federal Reserve System或者Federal Reserve,非正式称为The Fed),简称美联储,负责履行美国的中央银行的职责。这个系统是根据《联邦储备法》(Federal Reserve Act)于1914年11月16日成立的。联邦储备系统由位于华盛顿特区的联邦储备委员会和12家分布全国主要城市的地区性的联邦储备银行组成。珍妮特·耶伦为现任美联储最高长官。作为美国的中央银行,美联储从美国国会获得权力,行使制定货币政策和对美国金融机构进行监管等职责。

美国联邦储备系统为美国的中央银行,与其他国家的中央银行相比,美联储作为美国的中央银行诞生的比较晚。历史上,美国曾多次试图成立一个像美联储这样的中央银行,但因为议员及总统担心央行权力过大,或央行会被少数利益集团绑架而没有成功。这种担心主要是由美国的国家形态所决定的。建国之初,美国是由一些独立的州以联邦的形式组成的松散组织,大部分的行政权力主要集中在州政府,而非联邦政府。因此,成立中央银行这样一个联邦机构的想法会引起各州的警觉,他们担心联邦政府想以此为名来扩大自己的权力范围。

独立战争打完后,财政部长汉密尔顿就试图建立一家中央银行,可是遭到各州的强烈抵制,理由是,如果中央政府掌握了货币权,很可能将影响到各州的自治。美国从建国的第一天起就是联邦政体,一个州基本宛如一个政府。但是在联邦党人看来,一个没有中央银行的国家是难以想象的,在汉密尔顿的坚持下,1791年,国会批准在费城成立美国第一银行,但只给了二十年的经营时间,到期后,需再予批准。第一银行是一家股份制公司,既发行货币又从事吸储放贷业务,而且大概有70%的股份握在欧洲私人财团手里,因此,与各州地方银行的关系一直别别扭扭。1811年,二十年限期到达,续营报告在国会未获通过,第一银行被迫关闭。

1812年,英美再起战争冲突,由于缺乏一个有效的全国金融市场,银行业陷入一片混乱,四年后,麦迪逊总统批准成立美国第二银行,由各州议员把持的国会仍然坚持给出二十年的限期,1836年,第二银行重蹈覆辙,到期被迫关闭。

第一银行和第二银行的两次试验,透露出美国人内心的两个恐惧:恐惧中央政府的权力过大,恐惧财阀力量对社会资源的控制。在一个公民社会中,这两个强势力量若不监控必然膨胀,而若两者结成同盟,社会公义必荡然无存。在后来的70多年里,美国再无中央银行,金融市场放任自流,银行业一方面蓬勃发展,另一方面则经常发生市场崩溃的金融危机,在1873年、1884年、1890年、1893年和1907年,先后爆发五次大规模的银行倒闭风波,仅在1893年的危机中,一年间就倒掉了500家银行,很多家庭一夜之间资产清零。

频繁爆发的金融危机让公众逐渐意识到,放任自流式的金融市场存在很大问题。支持成立一个机构对金融市场进行适当监管的呼声逐渐高起来。1907年的金融危机结束后,美国参议员尼尔森·奥尔德里奇(Nelson Aldrich)组织了一个委员会,专门负责调查金融危机的成因以及教训。在1907年的危机中,尽管仍有将近100家银行因为挤兑倒闭,但与1893年500多家银行倒闭相比,算是一个不错的结局。摩根带领其他金融机构挺身而出,为遭受挤兑的银行提供流动资金是1907年危机成功化解的一个重要因素。但这种依赖金融市场上某个人的能力解决危机的方式存在很多不确定性,最好用法律形式赋予某个机构稳定金融市场的职能来缓解危机。因此奥尔德里奇花了将近两年时间考察欧洲国家的中央银行,并对欧美金融市场进行了系统的比较分析。随后他起草了被称为《奥尔德里奇计划》的提案,主张美国应该模仿欧洲国家成立一个统一的中央银行。今后再发生类似1907年的金融危机时,该中央银行可以向被挤兑的银行提供紧急贷款,以此稳定金融市场信心。

但《奥尔德里奇计划》受到议会很多成员的强烈反对。作为共和党的主要成员,奥尔德里奇非常担心联邦政府权力过大,因此不愿意成立一个新的联邦政府机构来执行中央银行的职能。《奥尔德里奇计划》中的中央银行的各种角色完全由私人银行扮演,而不像欧洲国家的中央银行属于政府机构。这种设置方式从一定程度上也是受到了美国第一银行和第二银行的影响。《奥尔德里奇计划》的反对者主要来自美国中西部的农业州。这些从事传统农业的人们一方面担心银行业过于强大后会绑架整个经济,另一方面这些州的低收入者认为该法案主要服务于东部商业发达地区的富人,而不是美国大众。奥尔德里奇本人和摩根大通的创始人摩根关系非常密切,同时女儿又嫁给了美国超级富翁洛克菲勒唯一的儿子小洛克菲勒。这种和超级富豪家庭千丝万缕的关系,让奥尔德里奇对这些指责有口难辩。民主党人威尔逊于1912年当选美国总统。他的当选险些彻底扼杀《奥尔德里奇计划》和再次提出建立中央银行的设想。好在威尔逊总统认为《奥尔德里奇计划》虽然是共和党提出的,但其整体框架存在很多优点。如果认真修改后实施,会对美国的金融市场有很大促进作用。因此,在威尔逊总统的支持下,参议员欧文和众议员格拉斯以《奥尔德里奇计划》为蓝本,在1913年起草了《联邦储备法案》。《联邦储备法案》中对美联储的机构设置与《奥尔德里奇计划》非常相似,但加强了美国联邦政府在美联储中的影响。最初的《奥尔德里奇计划》把美联储完全定性为一个私人机构,而《联邦储备法案》把华盛顿的联邦储备局定性为联邦政府机构,尽管美联储的12个联邦储备银行被定性为更接近于私人部门的非营利性机构。1913年美国国会最终达成一致意见,通过了《联邦储备法案》。威尔逊总统签署了该法案,正式宣告美联储成立。

美联储在成立过程中遭受的最大阻力就是国会对政府扩权的担忧,议员们担心美联储会成为联邦政府过度干预经济活动、滥发货币的工具。实际上美联储在成立之初,确实受到财政部很大影响。之后,美国国会采取了一系列举措支持美联储摆脱行政部门影响。直到1951 年,美联储和财政部达成协议(Accord),正式标志前者获得了制定货币政策的完全独立性。(1951年之前,美联储也有相当的独立性,但这之后才“真正独立地运行”。)

这一协议之所以能在1951年达成,可以说是第二次世界大战的“遗产”。(值得注意的是,20世纪50年代,支持中央银行独立性的呼声在许多国家都十分高涨。) 战争准备、战争消耗及战后重建、支援他国,美国财政部需要筹集的资金远远超过财政收入。为了降低筹款成本,白宫和财政部对美联储施加影响,要求其实行支持国债市场的明确政策,以保证美国国债的利率处于低位。1942-1945是美国政府筹资高峰,1942年4月美联储宣布将保持90天国债利率为3/8个百分点,这一政策持续了长达5年。

而一所中央银行一旦采取盯住利率的货币政策,那其就将失去对货币供应量的控制。为了解决在货币政策独立性上的对立,1949年,国会专门举行由参议员Paul Douglas主持的听证会。实际上国会一直支持美联储,Douglas在听证会后起草的报告就认为应该赋予美联储自由制定货币政策的权力,即便政府借款成本上升也应控制通货膨胀。

1951年,白宫/财政部和美联储的争端被公之于众,美联储顺势要求总统发起与财政部的谈判。杜鲁门成立了一个正式的争端处理委员会,但实际上最后的协议是由美联储和财政部直接达成的。3月4日《美联储-财政部协议》正式出台,美联储发布的公告称将避免“公共债务问题货币化”。在这之后,债券管理政策和货币政策得以真正完全分离,美联储开始着手调节货币供应以保持经济稳定运行。

目前,美联储作为美国的中央银行,在制定货币政策的过程中拥有完全的独立性,不受总统和财政部影响。这一独立性受现行的《联邦储备法案》保障:“美联储制定货币政策时不受包括总统在内的任何行政政府部门干预。”

在机构设置上,美联储由华盛顿的联邦储备局和十二家联邦储备银行构成,前者隶属联邦政府,后者则是私人非营利性组织。这个复合式双重结构,举世唯一,看上去叠床垒架,无比繁复。如下图所示,12个联邦储备银行的总部分别位于1波士顿、2纽约、3费城、4克里夫兰德、5里士满、6亚特兰大、7芝加哥、8圣路易斯、9明尼阿波利斯、10堪萨斯城、11达拉斯和12旧金山,每个联邦储备银行各自负责一个大区。

总统提名的是华盛顿联邦储备局的7位执行委员,而且提名需要国会批准。更重要的是,《联邦储备法案》规定这7名执行委员的任期需要间隔两年。也就是说,如果总统在2014年提名某个委员并获得国会批准,那么提名下一个就要等到2016年,提名下下一个要等到2018年。因此在一届总统4年任期内最多只有两个执行委员的任期结束,需要总统提名新人。(执行委员任期为14年,无法连任,如果总统想要罢免他们,必须有国会2/3的赞成票才可以,除非委员犯了严重错误,否则基本没有可能。)

美联储的独立性和分权制衡的由来 - 义强 - 义强网易博客
 
美联储最重要的货币政策公开市场操作,由公开市场委员会制定。委员会成员包括华盛顿联邦储备局的7位执行委员加上5个联邦储备银行主席。只有 12 名委员可以投票,7 名理事会成员是有永久投票权,而纽约联邦储备银行也有永久投票权,除纽约联储以外,剩下4票由其余11位州联储分成四组轮流分配,一组一票,各组联储主席组内轮流出任FOMC委员:
(1)第一组:波士顿联储、费城联储、里奇蒙德联储;
(2)第二组:克利夫兰联储、芝加哥联储;
(3)第三组:亚特兰大联储、圣路易斯联储、达拉斯联储;
(4)第四组:明尼阿波利斯联储、旧金山联储、堪萨斯联储。

这样的“分组”主要是地理位置决定的。为了分权制衡,防止政策决策权集中在少数几个地区(如纽约),就需要东、西海岸和中部地区在公开市场委员会都具有相对平等的决策权。而分组轮流,减少投票数目,也能提高决策效率,同时有利于各“区组”内部的储备银行间分权制衡。多数联邦储备银行分布在美国的东北部地区,这主要是由于1913时,美国的经济重心在东北部。纽约联邦储备银行之所以有永久投票权,是因为纽约在美国经济中占据着最重要地位。克利夫兰和芝加哥联储主席每两年就可以担任公开市场委员会投票委员,而其他联邦储备银行主席则需要三年,也是因为克利夫兰和芝加哥彼时是全美制造业重心,在经济中起着重要作用。


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